国家级边境经济合作区的空间治理与机制创新——以新疆吉木乃边境经济合作区为例

1 引言

吉木乃边合区作为国家级边合区，承载着进一步扩大吉木乃口岸在东北亚经济圈中的区位优势、促进边境稳定与经济发展的战略意义。然而，边合区实际的发展建设都与规划预期存在着较大的差距。

本文以吉木乃边合区为例，分析其在空间治理模式和发展机制方面存在的问题，结合国内成熟开发区先行先试的经验，提出创新的解决思路和行动策略。

2 边合区发展机制存在的问题

虽然吉木乃边合区的发展基础、区位条件、地方特色与浦东新区存在差异，但作为开发区，后者符合一般发展规律的管理体制与空间治理模式却可资借鉴。对照浦东新区的发展经验，吉木乃边合区当前的管理机制主要存在如下三个方面的问题。

2.1管委会与属地政府权责关系不明晰

以吉木乃边合区为例，管委会是阿勒泰地区行署的正县级派出机构，与所在的吉木乃县级别相同。在实际开发建设过程中，管委会与吉木乃县的联系相较其与地区行署更加密切，由此在空间治理上造成诸多困境。首先，管委会权力有限。其次，管委会与县政府交叉任职的关系反复变动，影响“管—县”关系的构建及其稳定性。

2.2  开发公司未发挥开发主体的作用

吉木乃边合区已成立吉天地投资有限公司，但该公司自身架构尚不完整，所起作用有限，咨询、投资、外贸等业务未能顺利开展，而招商引资、基础设施建设等实际开发建设工作均由管委会主导完成，导致开发进程缓慢。

2.3  融资渠道有限导致资金缺乏

投资对开发区尤为重要，开发建设中的动拆迁、基础设施建设等都需要巨额资金，资金规模也影响园区进一步开发的规模和速度。因此，拓宽融资渠道、保障投资规模成为园区开发建设的重要内容。

吉木乃边合区目前存在融资渠道有限、资金缺乏的问题融资渠道有限，难以满足边合区的开发建设。

2.4  边合区和口岸未能联动发展

边合区和口岸都存在多口管理、多主体参与的问题。边合区管理主体是管委会，实际开发建设又与县政府密切相关。口岸管理主体是阿勒泰地区行署派出的口岸管委会，空间上处于186团范围内，临近的吉木乃镇借助其发展旅游。由于主体的利益诉求存在差异，未能在宏观上予以统筹，易导致各自为政，无序开发。

3 空间治理与机制创新的思路和策略

针对边合区发展体制机制存在的问题，借鉴浦东新区开发的经验，结合吉木乃的实际情况，从“管—县”关系、开发公司、资金筹措、联动发展等方面提出如下空间治理与机制创新的思路和策略。

3.1  厘清“管—县”关系，明晰职权责任

第一，应继续施行吉木乃县委、县政府与边合区管委会的交叉任职，提高吉木乃县参与边合区事务的积极性。

第二，县政府可将部分审批权限下放至管委会，增加其自主决策权。

3.2  厘清“政—企”关系，强化开发公司作用

浦东新区四大国家级开发区都是以开发公司为主导的开发建设，多主体共同开发的格局，促使开发不断深入、细致和完善。

以浦东新区开发的经验来看，吉木乃边合区应由开发公司承担开发建设任务，并在开发过程中争取多方力量的支持，吸引口岸、兵团、地区的机构到边合区投资建设。同时，要完善开发公司管理的结构。从长远发展看，开发公司还可以成立子公司，经营具体的业务。

3.3  拓宽资金筹措渠道，发挥市场融资主体作用

浦东新区在开发初期是通过土地空转启动、滚动开发等方式筹集到所需资金。随后，开发公司与其他性质的公司合资成立了联合开发公司，后又转制成为股份制公司。可见，市场融资对开发区资金筹措的重要性。

吉木乃边合区受区位条件影响，地价相对较低，政府以地投资所占比重相对有限，资金筹措更多可以从上市融资方面着手，吸引内、外资合资成立联合发展公司。同时，借助国家政策支持，转制或成立股份制有限公司。吉木乃县可以充分利用国家金融政策的支持，发展开发公司IPO并转制成为上市公司，从而筹集社会资金。

3.4  完善空间治理，实现边合区与口岸等联动发展

吉木乃县、吉木乃边合区、口岸、186团等利益主体均可视为空间治理的主体。边合区的优势在于作为国家级边合区所享受的政策优惠和产生的品牌效应，其利益诉求是实现边合区的快速开发建设。吉木乃县作为政府机构，有良好的公共服务和基础设施，是边合区发展的基础和依托。口岸是与哈萨克斯坦开展边境贸易的通道，与边合区的综合保税区密切相关，同时，位于186团范围内。虽然186团的主要职责是戍边，但其也有发展经济的诉求，其优势在于土地资源相对丰富。

分析发现，不同的主体虽然有各自不同的利益诉求，但这些诉求并非是互相矛盾、抵触的，是可以实现互惠共赢的，关键在于完善空间治理的方案。首先，要制定良好的柔性协调机制，联合多方治理主体共同建立地区经济发展合作平台；其次，各利益主体可以展开持续有效的合作实践，定期就招商、规划、边贸发展、空间结构等内容进行磋商。最后，以合资公司为载体，推动各利益主体有效合作。

4 结论与讨论

本文以吉木乃边合区为例，分析其在发展机制和空间治理方面存在的问题，在此基础上，借鉴浦东新区的发展经验，提出边合区空间治理与发展机制的创新思路和策略。

虽然作为开发区一般发展规律的管理体制与空间治理模式可以借鉴，但吉木乃边合区的社会经济背景、国家政策条件、外部发展机遇等与上海浦东新区有较大的差异。因地制宜、顺势而为，是边合区未来发展的趋势与方向。

*本文为删减版，原载于中国城市规划协会会刊《城乡规划》杂志2017年第4期。

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